La burocrazia come destino? – L’Eurispes

Burocrazia: il convitato di pietra

Ogni volta che mi accingo a parlare di burocrazia, avverto una sensazione precisa: quella di trovarmi di fronte a un problema che tutti conoscono, tutti deplorano, nessuno risolve.

La burocrazia è il convitato di pietra del dibattito pubblico italiano. Viene sempre indicata come uno dei principali ostacoli allo sviluppo del Paese. Eppure continua a crescere, a ramificarsi, a produrre nuove norme, adempimenti, uffici, nuove procedure. Come, l’Idra, il mostro mitologico che si rigenera ogni volta che gli si taglia una testa, la burocrazia italiana sembra dotata di una vitalità inversamente proporzionale alla sua reale utilità sociale.

Per capire questo paradosso occorre guardare alla burocrazia non come un insieme di regole mal scritte o di uffici inefficienti, ma come un fenomeno sociale complesso, con le sue logiche interne, i suoi attori, i suoi interessi, la sua cultura.

Una storia che viene da lontano

Il termine burocrazia nasce nel Settecento coniato dell’economista francese Vincent De Gournay, e porta con sè fin dall’origine una connotazione negativa: il governo degli uffici, contrapposto al governo degli uomini. Da allora la letteratura ha dedicato alla burocrazia alcune delle sue pagine più immortali. Gogol, con Il revisore e Le anime morte, ne ha fotografato l’assurdo kafkiano prima che Kafka lo teorizzasse. Kafka stesso ne ha elevato la descrizione a metafora dell’esistenza umana di fronte a un potere incomprensibile e inappellabile. Dickens ha ritratto la burocrazia vittoriana come una macchina che tritura le vite dei poveri con la stessa indifferenza con cui un ingranaggio tritura un foglio di carta.

Non è un caso che la letteratura abbia anticipato la sociologia nell’analisi di questo fenomeno. La sociologia si è occupata della burocrazia con gli strumenti dell’astrazione teorica: Max Weber ne ha costruito il modello ideale-tipico, descrivendola come il trionfo della razionalità formale, dell’impersonalità, della gerarchia, della competenza tecnica. Un modello che, nella sua versione pura, rappresenta un progresso rispetto all’arbitrio del potere personale e al clientelismo del favoritismo. La burocrazia weberiana è prevedibile, uguale per tutti, governata da regole invece che da capricci.

Il modello ideale-tipico, purtroppo, non esiste nella realtà. Nella realtà, la burocrazia non è mai semplicemente uno strumento neutro al servizio di obiettivi definiti altrove. È, come ogni istituzione sociale, un attore con propri interessi, proprie strategie di sopravvivenza e di espansione. E questi tendono sistematicamente a prevalere sulla funzione dichiarata.

Robert Merton, uno dei fondatori della sociologia americana, ha descritto con precisione questo fenomeno: le disfunzioni della burocrazia non sono anomalie rispetto alla sua natura, ma conseguenze prevedibili del suo funzionamento normale. La specializzazione produce rigidità. L’impersonalità produce indifferenza. L’osservanza delle regole diventa fine a se stessa. Il funzionario che applica la norma senza curarsi del risultato non sta violando il proprio mandato: lo sta interpretando alla lettera.

Lo spirito coagulato

Weber definì la burocrazia moderna come “spirito coagulato”: la razionalità cristallizzata in strutture, procedure e gerarchie. È una definizione al tempo stesso affascinante e inquietante. Affascinante perché coglie una verità profonda: le burocrazie nascono da un impulso razionale, dall’esigenza di organizzare in modo prevedibile e imparziale funzioni sociali complesse. Inquietante perché la coagulazione suggerisce irrigidimento, perdita di fluidità e incapacità di adattarsi ai cambiamenti.

In Italia, questo spirito si è consolidato con un’intensità e una persistenza che non trovano eguali nel panorama dell’Europa occidentale. Le radici di tale fenomeno sono molteplici e formano un intreccio quasi inestricabile. Uno Stato unitario edificato con fretta su realtà profondamente divergenti, che ha eletto la burocrazia centrale a strumento di controllo e uniformazione su territori che guardavano a Roma con sospetto, e che Roma stessa temeva di lasciare autonomi. Una classe dirigente che ha appreso a manovrare la complessità amministrativa come una leva di potere, mercificando le semplificazioni come favori e usando gli ostacoli come sanzioni. Una società che ha reagito sviluppando una diffusa abilità nel decifrare il labirinto burocratico, trasformando tale competenza in una forma di capitale sociale.

Burocrazia, un sistema in cui la complessità si autoriproduce

Il prodotto finale è un sistema in cui la complessità si autoriproduce. Qualsiasi sforzo di semplificazione finisce paradossalmente per generare ulteriori norme, uffici e procedure che si stratificano su quelle precedenti anziché rimpiazzarle. È l’uroboro dell’inefficienza: il sistema si rigenera attraverso i propri malfunzionamenti, alimentando una domanda costante di interventi che produce, a sua volta, nuove regole e ulteriore inefficienza.

Come sottolineato da Pier Paolo Pasolini nei suoi Scritti corsari degli anni Settanta – epoca in cui anche le analisi di Franco Ferrarotti mettevano in luce come il potere e la marginalità fossero dinamiche spesso invisibili nelle narrazioni ufficiali – il potere reale agisce nell’ombra, non si nomina e non risponde a nessuno.

La burocrazia incarna proprio questa forma di potere: una forza capillare e quotidiana che incide sull’esistenza dei cittadini in modo assai più diretto di qualunque legge parlamentare, pur essendo priva di una reale responsabilità democratica.

Il costo invisibile della burocrazia

Quando si parla del costo della burocrazia, si pensa immediatamente ai numeri: le ore che le imprese dedicano agli adempimenti amministrativi, i miliardi che il sistema produttivo spende per fare i conti con la complessità normativa, i ritardi nei pagamenti della Pubblica amministrazione che soffocano la liquidità delle piccole imprese. Sono numeri reali e importanti. Ma non sono il costo più grande.

Il costo più grande è invisibile, ed è rappresentato dalla rinuncia. È il numero di imprese che non vengono create perché la procedura per aprirle scoraggia chi vorrebbe avviarle. È  il numero di investimenti stranieri che non arrivano perché chi ha soldi da investire preferisce un Paese dove le regole sono chiare e i tempi certi. È il numero di giovani talenti che emigrano non solo perché all’estero guadagnano di più, ma perché all’estero si sentono trattati come cittadini a tutti gli effetti. Ma anche le innovazioni che non vengono sperimentate perché il quadro regolatorio è talmente rigido da rendere complicato il tentativo di deviazione dai modelli consolidati.

Questo costo non appare in nessun bilancio. Non si misura in nessuna statistica ufficiale. Ed è una forma di spreco collettivo.

Il fenomeno è definito con il termine di costi di transazione: tutti i costi, monetari e non monetari, che si devono sostenere per realizzare uno scambio, un’attività, un progetto. Quando i costi di transazione sono elevati, le attività che sarebbero socialmente utili non vengono intraprese. Non perché manchino le risorse o le competenze, ma perché il sistema di regole che le circonda le rende economicamente irrazionali.

Torniamo dunque alla metafora di Gulliver, che abbiamo usato più volte nel corso degli anni: il gigante imbrigliato non manca di forza. Manca della libertà di usarla. L’aspetto più tragico del racconto tragica non la lotta contro i fili: è il gigante che ha smesso di lottare, che si è abituato all’immobilità, che ha finito per considerare i fili come una condizione naturale dell’esistenza.

Ho descritto fin qui un sistema che sembra impermeabile al cambiamento. Ma non è del tutto così. Le burocrazie cambiano: si modificano lentamente, resistono con tenacia, ma cambiano. E cambiano quando la pressione esterna – politica, economica, culturale – diventa sufficientemente forte e sufficientemente sostenuta nel tempo da superare la loro inerzia strutturale.

Per attuare un vero cambiamento, è indispensabile che la trasformazione venga intesa come una profonda riforma culturale ancor prima che amministrativa. Non basta redigere norme più efficaci, ma occorre agire sulla cultura stessa che le genera, costruendo un sistema in cui la competenza sia un valore, la responsabilità un merito e l’inerzia un limite da sanzionare. Questo passaggio implica una ridefinizione radicale del rapporto tra Stato e cittadino, sostituendo la logica del controllo con quella del servizio.

Si tratta di una rottura complessa perché richiede che le Istituzioni riconoscano finalmente il cittadino non come un attore i cui diritti precedono e vincolano il potere pubblico. Come suggeriva John Locke già nel Settecento, il diritto deve fungere da difesa contro ogni potere, inclusa quella burocrazia che oggi sembra progredire più velocemente del riconoscimento dei princìpi democratici. Sul piano pratico, ciò richiede la certezza del diritto attraverso norme chiare, la garanzia di tempi certi per ogni procedura e una responsabilità effettiva per chi decide o omette di farlo. Infine, il principio di sussidiarietà amministrativa deve imporre l’eliminazione di ogni adempimento superfluo, seguendo l’esempio dei paesi più efficienti.

*Gian Maria Fara, Presidente dell’Eurispes.